přepisy přednášek

Cílem tohoto příspěvku je vnést do probíhající debaty o ČNB možná trochu suchého a odtažitého pohledu právníka. Chci vám nabídnout "srovnávací pohled" založený na faktické analýze našeho platného zákona o ČNB, zákona o německé Bundesbance a dokumentů upravujících postavení Evropské centrální banky,¹⁾ neboť jsem přesvědčena, že věcné diskuse se by se měly vést především na základě faktů, nikoli pouze názorů.

Budu vycházet z kontinentálního právního pojetí a z výše uvedených dokumentů, neboť naším cílem je konec konců cesta do Evropské unie a přiblížení se těmto evropským standardům. Neříkám, že zde mými spoludiskutujícími uváděné příklady z jiných zemí (USA, Nového Zélandu či Japonska) jsou irelevantní, konstatuji pouze, že kontinentální úprava bude pro naše rozhodování asi směrodatnější.

Postavení centrální banky v demokratickém státě určuje v prvé řadě její zákonné zakotvení. Klíčovou roli v právním zakotvení hraje vyváženost práv a povinností, míry samostatnosti a odpovědnosti. Důležité jsou samozřejmě i neformální vztahy, ale ty se právně zakotvit nedají. Při hodnocení právního postavení centrálních bank se velmi často jako základní kritérium používá pojem "nezávislost". Nejprve bychom si měli ujasnit základní terminologické pojmy, neboť základní nedorozumění vznikají již zde.

1. Nezávislost centrální banky

Nezávislost v právním chápání neznamená nedotknutelnost, bezbřehou libovůli činit si co se mi zlíbí bez ohledu na ostatní či dokonce na úkor druhých. Naopak nezávislost je vždy chápána v určitých, samozřejmě právních, mantinelech a jde, pokud se budeme bavit o státní instituci, ruku v ruce s definováním odpovědnosti a kontroly.

Z právního hlediska je zcela legitimní současná diskuse zákonodárného sboru o správném nastavení symetrie práv a povinností, neboť centrální banka je všude ve světě státní instituce (veřejnoprávní korporace) hospodařící se státním majetkem, jenž jí byl svěřen a svěřené pravomoci musí uplatňovat ku prospěchu celé společnosti. Nezávislost je centrálním bankám "propůjčována" zákonodárným sborem, zákonodárným sborem přijatými právními normami.

U nás je právní úprava ČNB obsažena v Ústavě (což je dosti výjimka), v samotném zákoně o ČNB a dalších předpisech (zákon o bankách). Pro řadu lidí to bude znít překvapivě, ale např. v zemích Evropské unie není nikde pohlíženo na centrální banku jako na posvátnou instituci, jejíž celkové postavení je třeba výslovně deklarovat v ústavě, ba dokonce - až na výjimky Finska a Švédska, Německa a Portugalska - nenajdeme v Ústavách ostatních zemí EU o centrální bance ani větu, ani zmínku! Výjimka Švédska a Finska, jež mají skoro totožnou úpravu centrálního bankovnictví, je dána tím, že jejich centrální banky "pracují pod zárukou a řízením Parlamentu" a v ústavních zákonech jsou podrobně popsány procedury jmenování jejich orgánů, fungování a kontroly apod. V případě Portugalska se jedná v jejich Ústavě o jednu deklaratorní větu, v případě Německa o věty dvě. V tomto ohledu se navrhovaná novela české Ústavy svojí snahou zakotvit nejen cíl, ale i podrobnosti jmenování vrcholného orgánu od evropského chápání ještě více vzdaluje.

Je velmi těžké srovnávat institucionální zakotvení nezávislosti centrálních bank, byť existují různé indexy nezávislosti,²⁾ jež se dají označit spíše za orientační. Nestačí jen "přečíst zákon", popř. statut centrální banky, ale je nutné znát celý systém a "filozofii právního řádu" daného státu. Při našem srovnání postavení centrálních bank budeme vycházet z tzv. Maastrichtských kritérií nezávislosti, jež obsahují tyto čtyři podmínky: institucionální, osobní, funkční a finanční nezávislost.

"EVROPSKÉ" PRINCIPY NEZÁVISLOSTI CENTRÁLNÍCH BANK

* Institucionální (centrální banky nemohou požadovat nebo přijímat pokyny od orgánů ES, vlády člen. státu nebo jiného orgánu) čl. 108 Smlouvy, čl. 7 Statutu

* Osobní (funkční období vrcholných orgánů centrálních bank musí být alespoň 5 let a členové nemohou být o d v o l á n i vládou) čl. 14 Statutu

*Funkční(stanovení prvořadého cíle jako udržování cenové stability; aniž by byl dotčen tento cíl, podporují se obecné hospodářské politiky - ...hospodářský růst, ... vysoká úroveň zaměstnanosti, ... zvyšování životní úrovně ...) čl. 105 Smlouvy, čl. 2 Statutu

*Finanční(zákaz využívat centrální banku k úvěrování vlády a veřejného sektoru)

čl. 101 Smlouvy

Co se týká institucionální nezávislosti, má se tím na mysli zákaz konkrétních pokynů, příkazů a direktiv; Interpretace, že na sebe nesmí centrální bankéři s exekutivou ani promluvit, není správná. Tímto principem samozřejmě není dotčena např. konzultační nebo koordinační činnost mezi centrální bankou a vládou.

Osobnínezávislost stanoví, že člen nesmí být odvolán vládou. O jmenování se neříká ničeho. Složení, jmenování a odpovědnost vrcholných orgánů je ponechána výlučně národním úpravám. Z tohoto hlediska je nutno odmítnout mírně hysterické reakce zdůrazňující, že úvahy o změně jmenování bankovní rady nás diskvalifikují z vyspělého světa. Opak je pravdou.

Evropskou unií definované institucionální a osobní předpoklady jsou tedy v našem zákoně o ČNB v pořádku. U funkční a finanční podmínky nezávislosti (stanovení vícekriteriálního cíle a zákazu úvěrování vlády, veřejnoprávních subjektů a právnických osob pod kontrolou vlády) má náš stávající zákon o centrální bance trochu deficit, chceme-li vstoupit do Evropské unie. Tento deficit se snaží napravit v současnosti předkládaný vládní návrh novely zákona o ČNB.

2. Přístup k základním dokumentům EU

Předkladatelům novely zákona bych vytkla ne moc pečlivé čtení základních dokumentů (tím myslím Maastrichtskou smlouvu ve znění Amsterodamské smlouvy a Statut ESÚB), protože co se týká např. zákazu úvěrování, stačí vypustit pro ekonoma nepodstatnou nepatrnou část, a smysl ustanovení se posouvá do trochu jiné polohy. Nově formulovaný § 30 vládního návrhu novely zák. o ČNB je totiž daleko přísněji postaven, neboť neobsahuje výjimku obsaženou v čl. 101 odst. 2 Smlouvy, že možnost přečerpání kont či získání úvěru se nevztahuje na úvěrové instituce ve veřejném vlastnictví, s nimiž centrální banka v otázce nabídky peněz zachází stejně jako se soukromými úvěrovými institucemi V rámci určité stability dotčených subjektů by se mohlo, stejně jako to vyřešili v Německu, u tohoto ustanovení také uvažovat o určitém odložení účinnosti.

Tato výše uvedená "Evropská kritéria" bychom mohli označit za základní sloupy, pilíře nezávislosti centrálních bank. Mezi nimi, při těchto daných parametrech, dotváří zdivo národní legislativa. Ono zdivo může být více či méně kvalitní. Při hodnocení právního zakotvení naší centrální banky si vezmeme nejpřísnější kritérium, to je institucionální zakotvení Bundesbanky a Evropské centrální banky. Jak uvidíme za chvíli, tvrzení o tom, že Česká národní banka je právně postavena zcela standardním způsobem, nevychází ze seriózní analýzy.

3. Základní zakotvení centrální banky

Už dosti nestandardní zakotvení ve zvláštní hlavě Ústavy, jaksi mimo tripartity dělení základních mocí, je ještě umocněno nešťastnou formulací základního ustanovení § 1 stávajícího zákona o ČNB. Absence zcela jasné právní definice má právní i ekonomické konsekvence - např. u přezkoumatelnosti rozhodnutí ČNB, problém s věcnou příslušností soudů apod.

V základních dokumentech EU, konkrétně v Maastrichtské smlouvě je zcela jasně v části třetí - "Politiky Společenství" uvedena hlava 6 "Hospodářská a měnová politika", což je spolu s vymezením oprávnění subjektů jasné zakotvení, které nesvádí k neobvyklým právním konstrukcím.

V německém zákoně o Bundesbance i ve statutu Evropské ústřední banky je zcela jasně stanovena právní forma a základní kapitál centrální banky (to samé platí např. i o Banque de France). Neexistence zákonně stanovené výše základního jmění (kapitálu) ČNB vytváří potíže např. při určení konkrétní výše doplňování rezervního a ostatních fondů z vytvořeného zisku.

ZÁKLADNÍ USTANOVENÍ

Bundesbanka: je právnická osoba veřejného práva na úrovni Spolku (tj. německé federace).

Její základní kapitál ve výši 5 miliard německých marek náleží Spolku. (§ 2 zák.)

EU: EÚB má právní způsobilost. Kapitál EÚB při zahájení její činnosti činí 5 miliard ECU. Národní banky jsou jedinými upisovateli a držiteli kapitálu EÚB. Národní podíly nesmějí být převáděny, obstaveny nebo dány do zástavy. (čl. 107 Smlouvy, čl. 9, 28 Statutu)

Další problém základního ustanovení spočívá v tom, že ČNB není jen cedulovou bankou a měnovým orgánem, ale působí i jako správní úřad s ohromnou legislativní pravomocí. Při neexistenci systému správního soudnictví a při enormní možnosti správního uvážení v rámci bankovního dohledu (což nám EU také vyčítá, ale nemá to tu správnou medializaci) se kumulace bankovního dohledu do ostatních oprávnění centrální banky nejeví jako nejšťastnější. K tomu navíc ještě přistupuje kolize působnosti dohledu mezi ČNB a MF.

Modernější trend je oddělení bankovního dohledu od centrálních bank (Německo, Velká Británie, Francie, Belgie, Dánsko, Finsko, Švédsko mají bankovní dohled mimo). V rámci EU je bankovní dohled podle tzv. 2. bankovní směrnice (89/646/EHS) ponechán kontrole domovského členského státu - takže tento problém nás bude, pokud s tím něco neuděláme, ještě dlouho tížit. I kdyby ČNB zůstalo oprávnění bankovní dohledu, jeví se nutným podstatné omezení správního uvážení a normotvorné pravomoci. Samozřejmě by se muselo jednat o zpřesnění některých ustanovení zákona o bankách. Základní (a životně důležité) pojmy, co se např. rozumí kapitálem, rezervami, aktivy apod. se nedefinují v zákoně, ale podzákonnými normami - opatřeními ČNB. Jestliže to kdokoli považuje za "standardní", pak je možné poskytnout stejné zákonné zmocnění Ministerstvu financí, aby každý rok stanovilo určení daňového základu a výši daňových sazeb dle svého uvážení! Vřele doporučuji prolistování německého zákona o bankách. Zde jsou přímo v zákoně jasně stanoveny základní definice kapitálu, ručení, položky aktiv a pasiv, procentuálně vyjádřené poměry základních ukazatelů a likvidity (§ 10, 11). Podrobnosti, avšak pouze v zákonně stanovených mezích stanovuje Spolkový úřad pro dozor (tj. úřad pro bankovní dohled) po povinných konzultacích s Bundesbankou a se svazy bank. Takovýto přístup je jedině možný, neboť dává (v rámci určitého, přesně určeného intervalu) subjektům právní jistotu při jejich rozhodování a činnosti.

4. Jmenování vrcholných orgánů

Dalším velkým blokem "nestandardnosti" zákona o ČNB jejmenování a odvolávání vrcholného orgánu. Jenom zopakuji své stanovisko,³⁾ že jmenování jen jedním orgánem bez jakékoli součinnosti s výkonnou nebo zákonodárnou mocí nemá ve světě obdoby. Čistě právně by hlavní úlohu měla mít moc zákonodárná (jak je tomu např. ve Švédsku nebo Finsku); je však třeba přiznat, že ve světě typicky navrhuje členy vrcholných orgánů exekutiva, což platí i pro Bundesbanku a Evropskou centrální banku. Z důvodu součinnosti a odpovědnosti vlády a centrální banky se takovéto uspořádání jeví také jako možné a rozumné. V našem případě, zvláště po velkém zmedializování tohoto problému, bychom mohli zvolit sázku na 100% jistotu širokého konsensu - členy bankovní rady by navrhovala vláda, schvaloval Parlament (třeba i s využitím institutu slyšení v rozpočtovém výboru) a jmenoval prezident republiky, jež by sice neměl možnost návrhu vlastního kandidáta, ale zůstalo by mu rozhodnutí, zda schváleného člena bankovní rady jmenuje do funkce či ne. V rámci návrhů de lege ferenda taktéž stojí za úvahu pouze postupné jmenování jednotlivých členů.

JMENOVÁNÍ VRCHOLNÝCH ORGÁNŮ

ČNB:všechny členy Bankovní rady samostatně (bez návrhu) jmenuje prezident republiky, rozhodnutí nepodléhá kontrasignaci,

funkční období: 6 let, možno zastávat fci opakovaně,

jmenování členů je možné kumulativně,

stanovení kvalifikačních předpokladů: žádné (§ 6 zák.)

Bundesbanka: Centrální bankovní rada se skládá z Direktoria (prezident Bundesbanky, viceprezident, a až 6 dalších členů) a prezidentů zemských centrálních bank. Členy Direktoria jmenuje spolkový prezident na návrh spolkové vlády, jež může přihlédnout k názoru Centrální bankovní rady. Prezidenty zemských centrálních bank (9) jmenuje spolkový prezident na návrh Spolkové rady (ústavní orgán skládající se ze členů vlád jednotlivých spolkových zemí). Jmenovací akty prezidenta SRN podléhájí kontrasignaci spolkového kancléře (čl. 58 Ústavy).

Funkční období: max. 8 let, min. 5 let, možnost opakování, možnost kumulace jmenování.

Stanovení kvalifikačních předpokladů: členové musí mít zvláštní odbornou způsobilost (být z oboru). (§ 7 - 9 zák.)

EU: Orgány Evropské ústřední banky jsou Rada EÚB, skládající se z Výboru ředitelů EÚB (prezident, viceprezident a čtyři další členové) a z guvernérů národních centrálních bank. Všichni členové Výboru ředitelů jsou jmenováni společnou dohodou vlád členských států na úrovni předsedů vlád, na doporučení Rady (ministrů) a po konzultaci s Evropským parlamentem a Radou EÚB.

Funkční období: 8 let, jmenování je možné pouze jednou,

jmenování jednotlivých členů je postupné,

Stanovení kvalifikačních předpokladů: osobnosti zkušené a uznávané v měnových a bankovních záležitostech, pouze státní příslušníci členských států. (čl. 11 Statutu)

5. Stanovení platu a funkčních požitků

Se jmenováním členů vrcholných orgánů je spojena i otázka stanovení jejich platů a dalších funkčních požitků. Rozhodně nelze souhlasit se stávající situací, kdy stanovení platu a ostatních požitků bankovní rady je v rukou bankovní rady bez jakýchkoli zákonných omezení, schvalování či kontroly. Opět bych z čistě právního hlediska byla pro to, aby se tak dělo na základě zákona jako ostatně v celé veřejnoprávní sféře.

V Německu vidíme u schvalování platu vládou trochu demokratický deficit, ale je nutné a spravedlivé zdůraznit, že dobré mravy se dodržují i v této oblasti a neformálně platí úzus, že plat prezidenta Bundesbanky je na úrovni Kancléře spolkové vlády. V Evropské centrální bance se také exekutiva na stanovování platu určitým, byť nepřímým způsobem podílí.

MZDOVÉ A JINÉ POŽITKY VRCHOLNÝCH ORGÁNŮ CENTRÁLNÍCH BANK

zák. o ČNB: guvernérovi plat a ostatní požitky stanoví bankovní rada, členům bankovní rady určuje plat a ostatní požitky guvernér. (§ 5 odst. 2 písm. f)

zák. o Bundesbance:plat a ostatní požitky členů, jež jsou ve veřejnoprávním úředním vztahu (typ stát. zaměstnance) navrhuje Centrální bankovní rada a schvaluje vláda. ( § 7 odst. 4)

EU: smlouvu s mzdovými a ostatními podmínkami členům Výboru ředitelů stanoví Rada Evropské ústřední banky na návrh výboru jmenovaného Radou EÚB a Radou (ministrů) EU. Členové Výboru ředitelů o těchto otázkách nemohou hlasovat. (čl. 11. 3 Statutu)

Členové Výboru ředitelů, jež jsou v plném pracovním úvazku, mohou vykonávat pouze výjimečně po udělení souhlasu Radou EÚB jiné, ať již výdělečné či nevýdělečné činnosti.

(čl. 11. 1 Statutu)

6. Vztahy s vládou(exekutivou)

Základní teze, jež mně vychází z následujícího srovnání dvou nezávislých centrálních bank, by mohla znít, že při zachování instrumentální nezávislosti je vždy nutná koordinace a spolupráce centrální banky s vládou, nikoli opačně. Už při dosahování svého cíle cenové stability musí centrální banky volit takové instrumenty, jež současně podporují jiné hospodářské cíle, jež má v "popisu práce" exekutiva. Kvantifikace cíle cenové stability bez "ideového souhlasu vlády" postrádá věrohodnost a mohutně zvyšuje transakční náklady působení měnových opatření. Formulace v zákoně o Bundesbance, že centrální banka se musí (!) v záležitostech podstatného měnověpolitického významu radit s vládou, má hluboký význam zrovna tak jako zde obsažená dřívější podmínka až čtrnáctidenního odložení účinnosti rozhodnutí bankovní rady na požadavek vlády.

Velmi zjednodušeně by se dalo říci, že v Evropské unii je konec konců vše věcí dohody jednotlivých členských států, jejich "exekutivních" zástupců, tj. Rady (ministrů). Rada (ministrů) nezasahuje Evropské centrální bance do operativního chodu, instrumentální nezávislost je zaručena, ale Rada (ministrů) se nevzdala možnosti, samozřejmě právně stanoveným postupem, na vytváření celkové dlouhodobé koncepce.

U nás jsou vzájemné vztahy centrální banky a vlády založeny především na neformálních osobních (dobrých či méně dobrých) vztazích, nikoli na precizním zákonném vymezení. Dále v našem zákoně ze srovnávacího pohledu překvapí jistá nevyváženost v automatické účasti guvernéra na všech zasedáních vlády a ustanovení o poradní funkci ČNB vůči vládě, zatímco zasedání bankovní rady se může účastnit pověřený člen vlády, přičemž je výslovně uvedeno, že banka je na pokynech vlády nezávislá a možnost alespoň konzultací, přestože zákon svěřuje bance ohromné pravomoci, zmíněna ve stávající úpravě není.

SPOLUPRÁCE A KOORDINACE ČINNOSTI CENTRÁLNÍ BANKY A EXEKUTIVY

ČNB

* Jednání bankovní rady se může s hlasem poradním zúčastnit pověřený člen vlády.

* Guvernér je oprávněn se zúčastnit všech jednání vlády s hlasem poradním.

* Banka plní poradní funkce vůči vládě. (§ 9 - 11 zák.)

Bundesbanka

* Bundesbanka tak dalece, jak je to možné, při zachování své úlohy jako součásti ESÚB, podporuje všeobecnou hospodářskou politiku spolkové vlády.

* Členové spolkové vlády mají právo zúčastnit se zasedání bankovní rady bez hlasovacího práva, mohou zde předkládat návrhy (znění platné do "zahájení fungování Eura", tj. do zahájení III. etapy Hospodářské a měnové unie navíc stanovilo, že na požadavek vlády se přijetí rozhodnutí bankovní rady mohlo o dva týdny pozastavit).

* Spolková vláda je povinna zvát na svá zasedání při projednávání záležitostí měnově politického významu prezidenta banky.

* Bundesbanka se musí v záležitostech podstatného měnověpolitického významu radit se spolkovou vládou a na její požadavek jí předkládat zprávy. (§ 12 -13 zák.)

* Ke zvěřejnění usnesení přijatých Centrální bankovní radou ve Spolkovém věstníku se vyžaduje souhlas spolkové vlády. (§ 34 zák.)

EU

* Aniž by byl dotčen cíl cenové stability, podporuje ESÚB harmonický a vyvážený rozvoj hospodářských činností, trvalý a neinflační hospodářský růst ... ekonomickou výkonnost, ... vysokou úroveň zaměstnanosti ... (čl. 2, 105 Smlouvy a čl. 2 Statutu)

* Předseda Rady (ministrů) a člen Komise se mohou zúčastnit zasedání Evropské ústřední banky bez hlasovacího práva, předseda může předkládat návrhy.

* Prezident Evropské ústřední banky je zván na zasedání Rady (ministrů) při projednávání záležitostí mající vztah k cílům a úkolům ESÚB. (čl. 113 Smlouvy)

* Evropská centrální banka plní poradní funkce ke všem návrhům z oblasti jejího působení a může předkládat stanoviska v těchto záležitostech. (čl. 105 Smlouvy, čl. 4 Statutu )

* Statut ESÚB může být Radou (ministrů) po konzultaci s Komisí a EÚB a po souhlasu Evropského parlamentu měněn v opatřeních k zajištění statistických informací, otevírání účtů úvěrovým institucím (bankám), stanovení operací na volném trhu a jejich limitů, stanovení minimálních rezerv, regulace množství oběživa, v zajištění činnosti a spolehlivosti zúčtovacích a platebních systémů, apod.

* Po konzultacích s výše uvedenými orgány kvalifikovanou většinou Rady (ministrů) mohou být určována měnová pravidla, upravovány směnné kurzy. (čl. 107, 111 Smlouvy)

7. Odpovědnost

Je módní argumentovat, že ČNB podléhá kontrole veřejnosti a je veřejnosti odpovědná. Veřejnost je pojmem spíše politologickým než právním, ale budiž, můžeme jej používat. Co se týká informační povinnosti, zveřejňování dokumentů apod. pro onu odbornou nebo širokou veřejnost, v této oblasti právní problémy nejsou. Troufám si však tvrdit, že kdyby student např. u státní zkoušky z ústavního práva řekl, že veřejnost kontroluje hospodaření centrální banky, měl by velké problémy tuto tezi obhájit a zkoušku absolvovat. Neboť každý alespoň trochu vzdělaný občan by měl znát (alespoň ze základní školy) ústavu svého státu, kde se říká, že lid jako zdroj veškeré státní moci ji vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní a ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává moc přímo (čl. 2 Ústavy). Vzhledem k tomu, že u nás nebyl přijat zákon o referendu, tvrdit, že centrální banka je pod kontrolou veřejnosti, je právní nesmysl. I kdyby zákon o referendu byl přijat, jeví se mi poněkud tristní ho zrovna na tento případ aplikovat. Kritizované tvrzení by snad mohlo s hodně velkou dávkou zjednodušení "projít" jen ve Švýcarsku, kde se často konají místní, kantonální apod. referenda. Takže nikoli veřejnost, ale jedině Parlament má demokratický mandát ke kontrole všech státních institucí (včetně vlády!) a je na něm, zda-li tuto kontrolní funkci zákonem dále deleguje či si ji ponechá.

Úvaha o odpovědnosti bankovní rady vůči orgánu, který ji ustanovil, tj. vůči prezidentu republiky, se v našich právních podmínkách jeví jako problematická, neboť podle Ústavy (čl. 54, 65) prezident republiky není z výkonu své funkce - kromě velezrady - nikomu odpovědný a především je součástí výkonné moci. Takováto odpovědnostní vazba by musela být zákonem výslovně stanovena.

8. Hospodaření a rozpočet ČNB

S předcházejícími teoretickými úvahami o odpovědnosti souvisí hospodaření centrální banky. Rozhodně není správným vyvážením pravomocí a odpovědnosti současné zakotvení v § 47 zákona, že rozpočet, podle něhož ČNB hospodaří, sama navrhuje a schvaluje bankovní rada, sama rozděluje zisk a přitom nepodléhá žádné kontrole "vlastníka", tj. státu. Ze zákona má bankovní rada pouze ex post informační povinnost vůči rozpočtovému výboru PS.

O nemožnosti konkrétně stanovit pravidla pro rozdělování zisku jsem se již zmínila v souvislosti s nejasným právním postavením naší centrální banky, kdy při právní neexistenci základního jmění (kapitálu) se nedá ani právně stanovit procentuální poměr rozdělení zisku do fondů apod., nebo alespoň podpůrně použít úpravu kapitálových společností. Pro srovnání, jak je to možno udělat lépe, opět doporučuji nahlédnout do ustanovení o rozdělování zisku (§ 27) zákona o Bundesbance nebo do čl. 33 Statutu EÚB, kde jsou taktéž určena pravidla nejen pro rozdělování čistých zisků, ale i ztrát EÚB.

Vlastní zákon o České národní bance o ztrátě, jejím krytí apod. mlčí, překvapivě není ani odkaz na aplikaci jiných předpisů. Složitě bychom analogií dovodili, že ztráta ČNB se hradí z nerozděleného zisku minulých období, z rezervního fondu, nebo při jeho nedostatečné výši vzhledem ke ztrátě ze základního kapitálu - ale základní kapitál ani rezervní fond právně definován není ... skvělá absurdita. Vše pak závisí na úvaze centrální banky samé.

V rámci naší diskuse o odpovědnosti za hospodaření nemohu souhlasit s návrhy na stanovení nejtvrdší sankce - odvolání guvernéra nebo člena bankovní rady při neschválení zprávy o výsledku hospodaření. Každoroční možnost odvolání by rozhodně činnosti bankovní rady nepřidala na kvalitě. Daleko vyšší efekt má vždy škála pohybující se od pobídkových výhod až po různé sankce, nikoli jediná sankce "smrti". Předpokládá to ovšem lepší provázanost navrhování a schvalování rozpočtu a výsledku hospodaření. Dle mých úvah de lege ferenda by rozpočet ČNB bankovní rada pouze navrhla, konečnou verzi včetně "manažerských pobídkových a sankčních složek" by schválil příslušný výbor jedné komory Parlamentu a závěrečný výsledek příslušný výbor druhé komory, i když možných variant by se zde nabízelo více. Nutno podotknout, že samozřejmě mluvíme o tzv. provozním hospodaření.

9. Kontrola hospodaření

Problematika hospodaření úzce souvisí s otázkou kontroly. Tvrzení o "nezávislých auditorech" jako zcela dostačující formě kontroly hospodaření finančně nejmocnější instituce v zemi, bez nutnosti kontroly Nejvyšším kontrolním úřadem považuji za omyl, jenž je nutno uvést na správnou míru.

Za prvé, spíše terminologická poznámka - auditor musí být vždy nezávislý,⁴⁾ jinak by musel být přinejmenším vyškrtnut ze seznamu auditorů. Tudíž zdůrazňovat autoritu "nezávislého" auditora je právně irelevantní.

Za druhé, audit je v našem právu zcela běžný kontrolní prostředek - všechny akciové společnosti, tudíž i všechny banky apod. a dokonce i některé další podnikatelské subjekty⁵⁾ si musí nechat ověřit účetní závěrku auditorem, zveřejnit ji a dokonce ji uložit do sbírky listin u rejstříkového soudu, kde je volně k nahlédnutí.⁶⁾

Za třetí, soukromoprávní subjekty mimo audit disponují širokou škálou kontrolních prvků - dozorčí radou, valnou hromadou, žalobou společníka, akcionáře nebo člena statutárního orgánu v celé široké škále (celá řada žalob na zrušení rozhodnutí valné hromady, žaloby minoritních akcionářů apod.); navíc statutární orgány společností mají osobní soukromoprávní i trestní odpovědnost za svou činnost.

Za čtvrté, ani na audit není vždy 100% spolehnutí. Ve srovnání se soukromoprávními subjekty, ale i veřejnoprávními subjekty podléhajícími kontrole rozpočtového hospodaření, Česká národní banka má jen audit, prováděný jí jmenovanými auditory. Žádné jiné kontrolní mechanismy již zakotveny nejsou, což vidím jako rizikový moment.

Posledním závažným omylem u této problematiky je, že ani u jiných centrálních bank nedochází k přezkumu hospodaření Nejvyšším účetním (kontrolním) úřadem, dvorem apod. Alespoň, což považuji za podstatný argument, přinejmenším u německé a evropské centrální banky tento přezkum existuje, jak dále vidíte. Nemožnost kontroly běžného hospodaření České národní banky ústavní kontrolní institucí (Nejvyšším kontrolním úřadem) považuji za demokratický deficit nejen ve srovnání s EU, ale vymykající se i z českých současných i historických "poměrů" kontroly veřejnoprávní sféry.

KONTROLA HOSPODAŘENÍ CENTRALNÍCH BANK

ČNB: účetní závěrka ověřována auditory, kteří jsou jmenováni bankovní radou. Roční zpráva o hospodaření se předkládá Rozpočtovému výboru PS Parlamentu. Přezkum hospodaření Nejvyšším kontrolním úřadem není možný. (§ 47 a 48 zák.)

Bundesbanka: účetní závěrka je ověřována auditory, jmenovanými Centrální bankovní radou po dohodě se Spolkovým účetním dvorem. Zpráva auditora slouží Spolkovému účetnímu dvoru jako podklad pro jím prováděnou kontrolu. Zpráva auditora a zjištění Spolkového účetního dvora se předkládají spolkovému ministru financí. ( § 26 zák.)

EU:účty EÚB i národních centrálních bank jsou kontrolovány auditory, doporučenými Radou EÚB a schválenými Radou (ministrů). Účetní dvůr přezkoumává pouze efektivnost správy (provozní hospodaření) EÚB a poskytuje Evropskému parlamentu a Radě (ministrů) prohlášení o věrohodnosti účtů a správnosti a regulérnosti příslušných opatření. (čl. 27 Statutu)

10. Závěr

Ve svém příspěvku jsem se pokusila shrnout nejpodstatnější rozdíly v právním zakotvení naší centrální banky oproti německé a evropské centrální bance, jež dle mého názoru zakládají určité demokratické deficity. Při tvorbě zákonných předpisů není vždy nutné či účelné opisovat, avšak léty a silnou ekonomikou prověřené právní zakotvení Bundesbanky a na konsenzu nejvyspělejších evropských zemí postavený Evropský systém centrálních bank by nás měl nutit k zamyšlení nad určitými disproporcemi našeho právního zakotvení a nad možnostmi zlepšení současného stavu.

Poznámky:

¹⁾ Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění zák. č. 60/1993 Sb., zák. č. 15/1998 Sb.; zákon o Německé spolkové bance z 26. 7. 1957, ve znění vyhlášeném 22. 10. 1992 (BGBl. I S. 1782), ve znění pozdějších předpisů (včetně tzv. 6 novely ze dne 22. 12. 1997 BGBl. I. S 3274); Smlouva o založení Evropského společenství ve znění Smlouvy o Evropské unii - tzv. Maastrichtská smlouva, ve znění Amsterodamské smlouvy; Dodatkový protokol o statutu Evropského systému ústředních bank a Evropské ústřední banky.

²⁾ Např. Cukierman, A: Central Bank Strategy, Credibility and Independence: Theory and Evidence. MIT Press, 1992; Grilli, V. - Masciandaro, D. - Tabellini, G.: Political and Monetary Institucions and Public Financial Policies in the Industrial Countries. Economic Policy, 1991, č. 13.

³⁾ Srovnej Bažantová, I.: Nezávislost ano, ale... Ekonom 1999, č. 25, s. 40 - 41; Bažantová, I.: Realita nezávislosti. Ekonom 1999, č. 44, s. 36 -37.

⁴⁾ Jestliže má auditor zvláštní vztahy k auditovanému subjektu, dané osobním nebo majetkovým vztahem, smlouvu o provedení auditu vůbec nesmí uzavřít.

⁵⁾ Např. překročí-li čistý roční obrat 40 mil. Kč nebo čisté obchodní jmění 20 mil. Kč.

⁶⁾ Je to povinnost vyplývající z obchodního zákoníku, zákona o účetnictví a dalších předpisů, např. zákona o cenných papírech.

Ilona Bažantová