ENEN CZE
===

přepisy přednášek

Jiřina Kocourková: Má populační politika v České republice perspektivu?

seminář Propopulační politika: spása, nebo chiméra?, 23.05.2002, Národní dům na Vinohradech

publikováno: 08.03.2005, čteno: 10727×

 

VYŠLO KNIŽNĚ:

více informací o publikaci

Sborník č. 21 "Propopulační politika – ano, ne"

0 stran, brožovaná vazba
vyšlo: listopad 2002
cena: 50,- Kč
===

Populační politika je pojem, který se používá více v akademické sféře než v politice. Přestože někteří politici o populační politice mluví, v oficiálních vládních dokumentech se tento pojem objevuje velmi zřídka a spíše ve spojení s migrační politikou. Zdrženlivý až odmítavý postoj k populační politice lze v současné době vysledovat ve většině evropských států. Zatímco vlády v západoevropských státech zaujaly tento postoj již po druhé světové válce, ve východoevropských zemích byl spojen s pádem komunistického režimu po roce 1989. Spojitost populační politiky s autoritářskými režimy a nevíru v její účinnost lze považovat za dva hlavní důvody odmítavého postoje k populační politice. Výjimkou jsou státy, např. Francie či Maďarsko, kde je silně prosazováno národnostní hledisko a populační politika je především nástrojem ochrany národních zájmů.

Neexistence koncepce populační politiky ve většině evropských států neznamená, že podmínkám reprodukce populace není věnovaná ze strany státu žádná pozornost. Naopak,

ve většině států byl postupně vybudován systém rodinné politiky, kde hlavním zájmem není zvyšování úrovně plodnosti, ale zlepšování životních podmínek rodin s dětmi. Mezi těmito systémy však existují odlišnosti vyplývající z rozdílných společensko-teoretických konceptů. V některých státech, např. Německu, Rakousku či Belgii je rodinná politika založena na koncepci ochrany rodiny jakožto instituce, zatímco např. ve Skandinávských zemích na koncepci individualistické, tj. ochrany jednotlivých členů rodiny. Nicméně společné těmto systémům je, že populační aspekt ustoupil do pozadí. Tento přístup nevylučuje, že vytvoření příznivých podmínek pro reprodukční chování může vést k tomu, že se lidé budou častěji rozhodovat mít více dětí. Není to však považováno za cíl, ale za vedlejší příznivý efekt vhodně koncipované rodinné politiky.

 

1. "Pro" a "proti" populační politice

Pro obhájení či odmítnutí populační politiky jsou používány různé argumenty a každý z nich má v jednotlivých státech různou váhu. Jako nejčastější důvod, proč by stát měl v oblasti reprodukčního chování intervenovat, je uváděn nepříznivý ekonomický dopad přetrvávající nízké úrovně plodnosti. Zdá se, že přijatelnější pro většinu států je řešit tento problém alternativním postupem, tj. imigrační politikou, či prostřednictvím tzv. adaptačních opatření, např. sociální a penzijní reformou. Za další důvod vysvětlující státní intervenci je považována situace, kdy existuje silná poptávka ze strany veřejnosti. V takovém případě může vláda přijímat pro-natalitní opatření za účelem udržení popularity nebo zvýšení obliby u voličů.

Za častý argument používaný proti státní intervenci jsou obavy ze zasahování

do soukromých záležitostí jednotlivců a narušení jejich osobní svobody. Mnoho států nevidí žádnou potřebu intervenovat a odmítá se touto otázkou zabývat. Političtí představitelé států, v nichž je dlouhodobě registrovaná úhrnná plodnost (průměrný počet dětí na jednu ženu) pod hranicí prosté reprodukce (2,1), zřídka označují danou úroveň plodnosti za nízkou a většinou deklarují neutralitu vlády ve vztahu k vývoji porodnosti. Významnou roli hrají také vysoké náklady, které by si zavedení pro-natalitních opatření vyžádalo. Neméně důležité jsou také obavy ze vzniku nežádoucích efektů, např. podnícení závislosti rodin na sociálních dávkách či podpora neúplných rodin.

 

2. Efektivnost pro-natalitních opatření

V demografické literatuře jsou závěry ohledně efektivnosti pro-natalitních opatření nejednoznačné a z hlediska možnosti dlouhodobě ovlivnit úroveň plodnosti převažuje skepse. Reprodukční chování je široce podmíněný bio-sociální proces. Pro-natalitní opatření jsou pouze jedny z mnoha faktorů, které mohou působit při rozhodování o založení či velikosti rodiny. Vliv těchto opatření nelze oddělit a kvantifikovat. Jejich vliv lze hodnotit pouze v kontextu vlivu ostatních podmínek. Například vliv pro-natalitních opatření přijatých v Československu na počátku 70. let nelze hodnotit izolovaně, ale v souvislosti s celkovou společenskou atmosférou tehdejší doby. Tato opatření přispěla nejen ke zpomalení poklesu úrovně plodnosti, ale především k zformování a udržení modelu časné plodnosti a dvoudětné rodiny. Tento reprodukční režim se vyznačoval tím, že více jak polovina žen měla ve věku 25 let již dvě děti a tudíž ukončenou reprodukci.

Na reprodukční chování působí nejen přímá populační opatření, jejichž cílem je populační vývoj ovlivnit, ale také nepřímá, jejichž záměry jsou jiné. Jedná se o všechna opatření ekonomického, právního a sociálního charakteru, o opatření týkající se bydlení, zaměstnanosti žen, vzdělání, trhu práce, atd. Ve vyspělé společnosti je vliv těchto nepřímých opatření na reprodukční chování velmi významný a často mnohem důležitější než vliv přímých opatření.

Lze shrnout, že dosavadní zkušenosti z vyspělých zemích ukazují, že pokud pro-natalitní opatření mají nějaký dopad, tak pouze krátkodobý a ovlivňují především "časování" narození dětí, tzn. přispívají k uspíšení narození dítěte. Zvýšení úrovně plodnosti je pak vystřídáno opětovným poklesem. Nicméně, určitý efekt lze spatřovat v tom, že pokud by nedošlo k tomuto uspíšení, tak narození dítěte by se vůbec nemuselo uskutečnit. Na druhé straně je však nutno zmínit nepříznivý důsledek výkyvu ve vývoji úrovně plodnosti, jež se projevuje dlouhodobě v podobě nevyrovnané věkové struktury.

 

3. Trendy ve vývoji populační politiky

Pokles úrovně plodnosti a její setrvání pod hranicí prosté reprodukce vyvolalo

ve vyspělých státech úvahy o tom, jak podpořit hodnotu rodičovství a ocenit její význam

pro společnost. Je zřejmé, že by se muselo jednat o taková opatření, která by se dotýkala samotné podstaty probíhající přeměny reprodukčního chování, a že přijetí takových opatření by bylo nesmírně nákladné. Těžko by se pro taková opatření získávala podpora široké veřejnosti. Směry a úvahy ve vývoji populační politiky lze stručně shrnout v následujících bodech.

1. Populační politika ztratila svůj explicitní charakter, tzn. že v centru pozornosti již není demografický dopad přijímaných opatření, ale jejich vliv na životní podmínky rodin. Finanční podpora rodin je více záležitostí sociální politiky, zatímco středem rodinné politiky se stalo skloubení zaměstnání s péčí o rodinu a koncepce rovnoprávného postavení mužů a žen.

2. Důraz je kladen na tzv. adaptační opatření, tj. opatření, jejichž cílem je přizpůsobit se novým demografickým podmínkám, ne je měnit. Mezi taková opatření lze například zařadit důchodovou reformu, která bude vycházet z předpokládaných důsledků demografického stárnutí.

3. Přechod od koncepce "welfare state" k tzv. "care-giving society", ve které péče

o děti a staré osoby bude společností adekvátně oceněna. V rámci této nové koncepce by výchova dětí měla být chápána stejně jako jakékoliv jiné zaměstnání. Rodiče by měli mít možnost zůstat doma a starat se o děti za stejných podmínek jako kdyby byli zaměstnáni,

tzn. měli by nárok na plat, jehož výše by byla odvozena od předchozího výdělku.

4. Úvahy, jak ocenit skutečnost, že rodiny produkují "lidský kapitál". Společnost dosud oceňovala pouze ekonomickou produkci, což zvýhodňuje bezdětné oproti těm (především ženám), co se rozhodnou mít děti na úkor své profesionální kariéry a pracovním výdělkům. Mezi opatřeními, která jsou navrhována za účelem zmírnění této nerovnováhy je například to, aby se při výpočtu výše důchodu vzal v úvahu také počet vychovaných dětí.

 

4. Příčiny poklesu úrovně plodnosti v České republice po roce 1990

Ve výkladu příčin poklesu plodnosti v ČR se střetávají různé názory a z toho vyplývá

i různorodost pohledů na možnosti ovlivnění budoucího populačního vývoje. Názory na populační politiku jsou tedy různé nejen z důvodů ideologických, ale také z důvodu toho,

co je považováno za hlavní příčinu poklesu úrovně plodnosti. Nejednotnost v názorech

se pak projevuje i v hypotézách o budoucím vývoji úrovně plodnosti v české populaci.

V zásadě lze odlišit dvě skupiny příčin: kulturní (změna hodnotové orientace)

a ekonomické (negativní dopady transformace). Oba tyto soubory příčin stály v pozadí změn, ale jejich vlivu je připisovaná různá důležitost. Kulturní změny lze vnímat jako rozšíření

tzv. druhého demografického přechodu, který v Západní Evropě započal již před 30 lety a jehož důsledkem byl pokles úhrnné plodnosti pod hranici prosté reprodukce. Došlo k dramatickému posunu v normách a postojích populací, k posílení individualismu a zdůrazňování seberealizace jedince a jeho práv. Součástí tohoto procesu byly rovněž změny v oblasti rodiny a partnerských vztahů. Sociálně ekonomické příčiny lze hledat v negativních důsledcích transformace a v omezení státní podpory rodinám projevující se především zvýšenou ekonomickou nejistotou rodin.

 

5. Proč byl pokles úrovně plodnosti v České republice tak rychlý a proč bylo

ve srovnání s většinou západoevropských států dosaženo tak nízké hodnoty?

Zatímco například ve Francii, Švédsku či Nizozemsku úhrnná plodnost neklesla

pod hranici 1,5 dítěte na jednu ženu, v České republice se od roku 1996 hodnota tohoto ukazatele pohybuje pod hranicí 1,2. Částečné vysvětlení lze hledat v demografických souvislostech daného vývoje. Je potřeba si uvědomit, že pokles úrovně plodnosti může být buď

1. výsledkem omezování počtu dětí v rodinách, tzn. že se rodí méně třetích dětí

a dětí vyšších pořadí, tj. čtvrtých, pátých, atd., nebo

2. výsledkem změn v časování narození dětí, tj. odkladu narození dětí do pozdějšího věku.

Změny v reprodukčním chování ve většině západoevropských zemích probíhaly ve dvou fázích (Graf 1.). V první fázi docházelo ke snižování průměrného věku matky při narození dítěte při současném poklesu úhrnné plodnosti. Z toho lze vyvodit, že pokles plodnosti byl způsobem snižováním velikosti rodin, neboť mladší matky rodí děti nižších pořadí. Jakmile došlo ke stabilizaci úhrnné plodnosti na určité hodnotě pod úrovní prosté reprodukce, začal

se průměrný věk matky při narození dítěte zvyšovat. Posun plodnosti do vyššího věku tedy nastal až v druhé fázi a nebyl bezprostřední příčinou poklesu plodnosti. Pomalé, ale neustálé zvyšování podílu žen, které odkládají narození prvního dítěte do vyššího věku je

v současnosti hlavním rysem přeměny reprodukčního chování ve většině západoevropských zemích.

Graf 1.

V České republice bylo pořadí změn opačné. Za prvotní příčinu poklesu plodnosti po roce 1990 lze považovat odklad založení rodiny do vyššího věku žen. Poklesla nejprve plodnost prvního a následně druhého pořadí. Křivky zachycující vývoj úhrnné plodnosti a vývoj průměrného věku matky jsou zrcadlově obrácené (Graf 2.). Omezování počtu dětí v rodině lze očekávat až jako důsledek tohoto odkladu. Za této situace se ukazatel úhrnná plodnost jeví jako nevhodný jak pro hodnocení současné úrovně plodnosti, tak pro předpověď budoucího vývoje, neboť pokles plodnosti příliš zveličuje. Lze předpokládat, že úhrnná plodnost poroste, až se míra odkladu sníží a bude docházet ke kompenzaci, tj. ke zvyšování intenzity plodnosti starších žen.

Graf 2.

Vzhledem k výše uvedené problematičnosti použití ukazatele úhrnné plodnosti za situace, kdy dochází ke změně časování plodnosti, byl navržen způsob, jak tento ukazatel upravit tak, aby více odpovídal skutečnosti. Jak je zřejmé z Grafu 3., hodnoty tzv. upraveného ukazatele úhrnné plodnosti[1], kde vliv změn v časování plodnosti je odstraněn, dosáhly nejníže úrovně 1,5; což již méně odpovídá představě o demografické krizi v České republice.

Graf 3.

"Upravená úhrnná plodnost" je úhrnná plodnost, která je očištěna od vlivu posunu narození dítěte do vyššího věku matky na pokles úrovně plodnosti.

Za hlavní příčinu toho, že v České republice klesla úhrnná plodnost na nižší hodnoty

než jaké lze pozorovat v Západní Evropě, lze tedy považovat změnu v časování narození dětí. K prudkému propadu úhrnné plodnosti navíc přispěla skutečnost, že na konci 80. let Česká republika vykazovala nejvyšší podíl mladších věkových skupin žen na celkové plodnosti, neboli nejvyšší podíl mladších rodiček či nejnižší průměrný věk matky při narození dítěte.

To znamená, že odklad plodnosti do vyššího věku zasáhl značný podíl žen, což ještě více prohloubilo propad úhrnné plodnosti.

 

6. Předpokládaný budoucí vývoj úrovně plodnosti v České republice

Od počátku 90. let dochází v České republice k přechodu od modelu časné plodnosti

k tzv. pozdní plodnosti (odložené do vyššího věku žen). První fáze tohoto přechodu skončila v roce 1996 (Graf 4.). Do tohoto roku docházelo ve všech věkových skupinách žen k poklesu intenzit plodnosti. Rokem 1997 začala druhá fáze přeměny reprodukčního chování,

kdy předchozí pokles byl vystřídán pomalým zvyšováním plodnosti starších žen, především ve věkové skupině 25-29 let. Vzhledem k tomu, že se toto zvýšení plodnosti starších žen dosud neprojevilo v nárůstu úhrnné plodnosti, jedná se zatím o zanedbatelnou kompenzaci odkladu narození dětí do vyššího věku. Určující pro další vývoj úhrnné plodnosti v nejbližších letech bude míra a časové rozložení realizace odkládaného rodičovství generacemi žen narozených v 70. letech. Dosavadním odkladem plodnosti do vyššího věku došlo k nahromadění značného potenciálu růstu úrovně plodnosti. Podle střední varianty prognózy vypracované v roce 2000 by mělo dojít během následujících 10 let k nárůstu úhrnné plodnosti na úroveň 1,5 a následně k její stabilizaci na této úrovni. Zároveň lze očekávat posun křivky rozložení plodnosti podle věku ženy do vyššího věkového pásma (Graf 5.).

Graf 4.

Graf 5.

 

7. Příčiny odkládání narození dětí do vyššího věku

Politické změny v roce 1989 a následná transformace nastolily v České republice nové podmínky pro reprodukční chování. Destabilizace životních podmínek a nejistota ohledně budoucnosti byly doprovázeny negativními dopady přechodu k tržní ekonomice (inflace, nezaměstnanost, pokles životní úrovně) a omezením státní podpory rodin. Existují demografické výzkumy provedené ve státech východoevropského regionu, které potvrdily spojitost mezi reprodukčním chováním a ekonomickou nejistotou jako důsledkem transformace. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí mít dítě je nezvratné a že existuje možnost odložit toto rozhodnutí, jeví se odklad narození dítěte do vyššího věku v době rostoucí nejistoty jako optimální řešení.

Nastolení demokracie umožnilo mladým lidem svobodně rozhodovat o vlastním životě. Zároveň došlo k rozšíření možností, jak se rozhodnout (studovat, cestovat, budovat si kariéru). Změna hodnotové orientace mladých lidí se projevila v jejich odlišném přístupu k životním rozhodnutím. Rozšíření individualismu se odrazilo v posílení vědomí odpovědnosti za vlastní život. Z tohoto pohledu lze na odklad rodičovství nazírat nejen jako na upřednostnění jiných životních hodnot, ale také jako na projev zvýšené odpovědnosti, se kterou mladí lidé přistupují k zakládání rodiny.

 

8. Lze budoucí vývoj úrovně plodnosti v České republice ovlivnit?

Jak je uvedeno výše, lze v nejbližší budoucnosti očekávat nárůst úhrnné plodnosti

v České republice na hodnotu kolem 1,5. Tím by se náš stát z hlediska úrovně plodnosti zařadil mezi evropský průměr. To naznačuje, že se jedná o hodnotu, které lze reálně dosáhnout v důsledku přeměny reprodukčního režimu, jež probíhal v souladu s tzv. druhým demografickým přechodem. Jakákoliv snaha intervenovat proti tomuto trendu není za současných podmínek opodstatněná. Důvodem je značná složitost a komplexnost příčin stojících v pozadí změn v reprodukčním chování. Těžko lze předpokládat, že prostřednictvím pro-natalitních opatření bychom mohli docílit návrat úrovně plodnosti k hranici prosté reprodukce.

Jiná je otázka, zda úhrnná plodnost v České republice hodnoty rovnající se 1,5 v nejbližší budoucnosti dosáhne. Obavy vyvolává především to, že kompenzace poklesu úhrnné plodnosti v podobě zvyšování intenzit plodnosti starších žen nenastala tak rychle,

jak se předpokládalo. Je nutno si však uvědomit, že se jedná o zásadní změny v reprodukčním režimu, kde nelze přesně určit časový průběh jednotlivých fází. Výsledky sociologických šetření v ČR naznačují, že nepříznivé ekonomické podmínky pro zakládání rodin přispěly

k odkladu narození dětí a že jejich zmírnění by mohlo napomoci k realizaci reprodukčních plánů mladých lidí. Záleží tedy na politických prioritách vlády a rozsahu finančních zdrojů.

Nicméně i v tomto případě je potřeba obezřetnosti v přijímání pro-natalitních opatření

a to z důvodů značné nejistoty ohledně budoucího kontextu, v jehož rámci se budou lidé rozhodovat. Destabilizace podmínek po roce 1990 vyplývající z politických a socioekonomických změn bezpochyby ovlivnila reprodukční chování. Lze předpokládat, že tento anti-natalitní vliv bude postupně odeznívat. Nicméně, v nejbližší budoucnosti se očekává připojení České republiky k Evropské Unii. Jak tato další zásadní změna v životních podmínkách české populace ovlivní vývoj jejího reprodukčního chování? Přestože se Česká republika na vstup do Evropské Unie postupně připravuje, nelze s určitostí říci, jaké lze očekávat bezprostřední důsledky a jejich dopad na reprodukční chování.

 

9. Populační politika v České republice po roce 1990

V České republice na počátku 90. let v politickém mínění převážil názor, že ovlivňování populačního vývoje prostřednictvím populační politiky s pádem komunistické vlády ztratilo své opodstatnění. Ekonomické důvody, např. zajištění dostatku pracovní síly, přestaly mít svůj význam. Obdobně jako v západoevropských zemích byla snaha zaměřit

se pouze na taková opatření, která budou odezvou na nové demografické podmínky. Proto

se v první polovině 90. let důležitost přikládala především transformaci důchodového systému a posunutí věku odchodu do důchodu. Tehdy bylo možné se na problémy spojené

s demografickým stárnutím připravit s předstihem, neboť Česká republika měla oproti většině západoevropských států výhodu v podobě relativně vysoké úrovně plodnosti.

Avšak neočekávaně prudký pokles plodnosti po roce 1993 vyvolal pochybnosti o přirozenosti změn v reprodukčním chování a diskuse o tom, zda nebyly zanedbány určité možnosti,

jak daný proces ovlivnit. Ke konci 90. let se již zřetelněji objevují snahy prosadit opatření, jejichž cílem by bylo zvýšení porodnosti. Varovným prognózám poukazujícím na mnohem aktuálnější důsledky demografického stárnutí pro celou společnost je sice věnovaná pozornost, ale k přijetí adekvátních opatření především v rámci důchodového zabezpečení

se zatím nepřistoupilo. Vzhledem k nepopulárnosti těchto opatření se politicky strategičtější jeví zaměřit se na pro-natalitní opatření, a to přesto, že možnosti, jak podpořit porodnost

jsou velmi omezené a účinnost těchto opatření velmi sporná.

Cílem liberálně-konzervativní vlády v první polovině 90. let bylo omezit státní paternalismus, snížit závislost rodin na sociálních dávkách a finanční podporu poskytovat pouze těm, co ji skutečně potřebují. Tento přístup se promítl v zákoně o státní sociální podpoře z roku 1995, kterým byl předchozí systém dávek určený rodinám zásadním způsobem transformován. Důležité bylo především zavedení závislosti výše dávek na výši životního minima, čímž byla zajištěna jejich valorizace. Přídavky na dítě ztratily svůj předchozí význam pro-natalitního opatření již v roce 1993, kdy jejich výše přestala být odvozovaná od počtu dětí v rodině. Zákonem z roku 1995 byl navíc omezen okruh příjemců této dávky v důsledku zavedení adresnosti v jejím poskytování. Tento systém podpory je zaměřen na nízko příjmové rodiny a ve svém důsledku vede ke znevýhodnění rodin se středními příjmy. Zúžení státní podpory rodin pouze na poskytování sociálních dávek nemohlo vést ke zlepšení podmínek pro reprodukční chování. Obdobně jednostranný charakter mělo prodloužení rodičovské dovolené na 4 roky s cílem umožnit ženám starat se co nejdéle o malé děti, avšak bez možnosti jiné volby, neboť zároveň došlo k omezení

a postupnému zániku předškolních zařízení pro nejmenší děti.

Sociálně demokratická vláda, která v roce 1998 vystřídala předchozí pravicově orientované vlády, deklarovala nejprve potřebu vytvoření koncepce rodinné politiky a později navrhla konkrétní opatření, jejichž cílem bylo zvýšení porodnosti. V roce 1999 byl zřízen Republikový výbor pro děti, mládež a rodinu, který měl připravit návrh koncepce rodinné politiky. Tento výbor se však neosvědčil a posléze byl zrušen. V roce 2001 se vláda pokusila o zavedení přídavků všem rodinám, avšak bez úspěchu. Nicméně podařilo se jí prosadit dvě pro-natalitní opatření: za prvé, zvýšení dávky poskytované při narození dítěte a za druhé, zvýšení částky, kterou je možné si přivydělat při pobírání rodičovského příspěvku. Nelze však přepokládat, že tato jednorázová opatření by mohla výrazněji přispět ke zvýšení porodnosti.

 

10. Lze si vzít příklad ze Švédska a Maďarska?

Nedávný vývoj reprodukčního chování ve Švédsku a příčiny stojící za tímto vývojem

se v mnohém podobají situaci v České republice v 90. letech. Švédští demografové dávají vznik rozkolísání ve vývoji úhrnné plodnosti ve Švédsku do souvislosti s ekonomickým vývojem a přijatými opatřeními v oblasti podpory rodin. Až do poloviny 80. let byl vývoj úrovně plodnosti ve Švédsku ve shodě s výše zmíněnými trendy zaznamenanými v západní Evropě od poloviny 60. let. Došlo k poklesu úhrnné plodnosti a její stabilizaci pod úrovní prosté reprodukce za současného posouvání narození dětí do vyššího věku ženy. V druhé polovině 80. let však nastalo postupné zvyšování úhrnné plodnosti až na hranici prosté reprodukce. V roce 1990 úhrnná plodnost ve Švédsku dosáhla maximální hodnoty 2,13. Intenzita rození dětí se zvýšila u všech pořadí. Nárůst průměrného věku se zastavil, neboť se zvýšil podíl mladých žen, které se rozhodly pro založení rodiny. Z velké části byl tento nárůst způsoben zkrácením intervalu mezi narozením prvního a druhého dítěte a rovněž druhého a třetího dítěte. Tím byl nastolen nový vzorec reprodukčního chování, který se zvláště osvědčil ekonomicky aktivním ženám, neboť jim umožnil lépe skloubit zaměstnání a rodinu.

Co bylo motivem pro tak zásadní změnu chování? Podnětem bylo opatření přijaté v souvislosti s délkou výplaty rodičovské dávky, která příslušela matce nebo otci po dobu 1 roku ve výši rovnající se 90% předchozího výdělku[2]. V roce 1986 bylo přijato opatření, že ženám, které se narodí další dítě do 2,5 roku po narození předchozího dítěte se prodlužuje nárok na tuto velice výhodnou dávku o další 1 rok. Tehdejší zvýšení úrovně plodnosti je však potřeba vidět v souvislosti s ekonomickým růstem, příznivou situací na trhu práce, rozšiřováním státní podpory rodinám a přijímáním opatření, jež umožnila ženám lépe skloubit práci se zaměstnáním a mužům zapojit se více do péče a výchovy dětí. Na úspěchy takto koncipované rodinné politiky, která nebyla explicitně směřovaná k podpoře porodnosti, ale ve svých důsledcích ke zvýšení porodnosti vedla, se počátkem 90. let velmi poukazovalo. Zdálo se, že Švédsko by mohlo být pro ostatní evropské státy vzorem, jak řešit problém nízké úrovně plodnosti. V mezinárodních doporučeních týkajících se podpory rodin se začal objevovat (a stále objevuje) důraz na přijímání takových opatření, která vedou ke zvýšení kompatibility práce a rodiny a k většímu zapojení mužů do výchovy dětí. Byla snaha implementovat podobná opatření i v jiných státech. Švédsko však nejvyšší úrovní plodnosti dominovalo v Evropě jen krátce. Následný výrazný pokles v první polovině 90. let vyvolal nové pochybnosti o tom, zda je vůbec možné prostřednictvím opatření rodinné politiky dlouhodobě ovlivnit vývoj úrovně plodnosti. Znovu se potvrdilo, že možnosti podobných opatření jsou velmi omezené.

Nicméně švédští demografové se domnívají, že současnou nízkou úroveň plodnosti ve Švédsku lze zvrátit, neboť je důsledkem nepříznivého ekonomického vývoje v 90. letech

a ne náznakem toho, že reprodukční chování se přizpůsobilo nízké úrovni plodnosti,

která převládá v Evropě. Hlavní příčinu poklesu vidí ve zhoršené situaci na trhu práce,

jež nutí mladé lidi odkládat založení rodiny na pozdější dobu. Vzrostl podíl žen s nižšími příjmy. Došlo k omezení státní podpory rodin: snížení rodičovského příspěvku z 90-ti na 75% předchozího příjmu a snížení dětských přídavků. Očekává se, že s příznivějším vývojem ekonomiky dojde k vzestupu úrovně plodnosti. Švédská sociálně-demokratická vláda přislíbila obnovení původního rozsahu státní podpory rodin.

V Maďarsku, na rozdíl od Československa, zůstala populační politika po roce 1990 klíčovou záležitostí. Antalova vláda, která přišla k moci po změně ekonomického

a politického režimu zachovala většinu opatření na podporu rodin, přídavky na děti zvýšila

a zavedla některá další opatření, např. dávku na výchovu dítěte (tzv. mateřskou na plný úvazek). Na tuto dávku získali nárok rodiče, kteří vychovávají 3 a více dětí. Dávka se vyplácí mezi 3. a 8. rokem věku nejmladšího dítěte. Někteří maďarští demografové uvádějí, že díky tomu bylo Maďarsko jediným transformujícím se státem, který v první polovině 90. let unikl prudkému poklesu plodnosti. Teprve Bokrosova vláda v letech 1994-1998 přistoupila k restriktivním opatřením a zavedla adresnost v poskytování státní podpory rodinám. Rodičovský příspěvek odvozený od předchozího výdělku byl nahrazen příjmově testovanou dávkou[3] a přídavky na děti se staly také příjmově testované. Po zavedení těchto úsporných opatření se zrychlil pokles úrovně plodnosti, což vyvolalo diskusi, zda tato opatření byla z hlediska ekonomického vývoje opravdu nezbytná. Následující vláda přistoupila k obnovení původního rozsahu podpory, tj. k znovuzavedení všeobecného nároku na rodinné přídavky a rodičovského příspěvku odvozeného od předchozího příjmu[4].

V obou státech je tendence vysvětlovat pokles úrovně plodnosti v 90. letech restriktivními opatřeními v oblasti podpory rodin. Za hlavní nástroje podpory rodin jsou považovány rodinné přídavky a rodičovský příspěvek, proto jejich snížení či omezení okruhu příjemců

je vnímáno negativně a objevuje se snaha obnovit předchozí stav. Proto i v České republice, kde v první polovině 90. let došlo k záměrnému snížení významu rodinný přídavků pro rodinné příjmy, se neustále otvírá diskuse o jejich výši či nároku. Jiná je situace v případě rodičovského příspěvku. V České republice je vyplácen všem rodičům na rodičovské dovolené v jednotné výši bez ohledu na předchozí příjem a činí pouze pětinu průměrného platu. Výhoda, že je vyplácen po dobu 4 let je pouze zdánlivá, neboť většina rodičů tuto možnost nevyužívá z důvodu ztráty zaměstnání. Odvození této dávky od předchozího příjmu rodiče tak, jak jako v Maďarsku nebo Švédsku, by mohlo být řešením, jak zlepšit finanční situaci rodin. Převážná část českých rodin je závislá na příjmu obou partnerů, proto se v době, kdy je jeden z partnerů na rodičovské dovolené, potýkají s poklesem životní úrovně[5].

 

11. Je možným směrem dalšího vývoje vytvoření systému rodinné politiky?

Po roce 1990 nebyla v České republice přijata žádná koncepce populační či rodinné politiky ani formulován ucelený program zaměřený na populační vývoj či životní podmínky rodin. Tento stav je odrazem především dvou skutečností. Za prvé, v rámci transformace byla vývoji životních podmínek rodin věnovaná menší pozornost. Za druhé, politické diskuse

na toto téma byly postaveny spíše na neustálé konfrontaci protichůdných názorů než hledání společných východisek. Liberální politikové zdůrazňovali základní odpovědnost rodiny

a úlohu státu v posilování schopnosti rodiny zabezpečit potřeby svých členů. Sociálně demokratický přístup vyžaduje širší intervenci vycházející z toho, že stát se má podílet

na nákladech na výchovu dětí. Vyhrocené názorové konflikty ve sféře politiky přispěly k vytvoření nepříznivého populačního klimatu. Sestavení a schválení koncepce pro-rodinné politiky se zdá být přijatelným kompromisem, který odpovídá standardům států Evropské Unie. Přestože Evropská Unie má značně omezené kompetence v oblasti rodinné politiky, v dlouhodobější perspektivě je konvergence systémů rodinných politik jedním z cílů tohoto společenství. Z hlediska připravovaného vstupu České republiky do Evropské Unie

se důležitost vytvoření systému národní rodinné politiky zvyšuje.

Navzdory výše zmíněnému omezení je současná úroveň státní podpory rodin v České republice srovnatelná s úrovní podpory poskytované ve státech Západní Evropy. Délka rodičovské dovolené výrazně přesahuje požadavky směrnice Evropské Unie, avšak podmínky pro její poskytování jsou ve srovnání se Švédskem[6] či Francií omezené. V České republice nebyla dosud zavedena otcovská dovolená. Z předchozího shrnutí vývoje přístupu k dané problematice je zřejmé, že byl kladen velký důraz na sociální dávky rodinám a otázkám podpory zabezpečení rodin z vlastních zdrojů, například prostřednictvím nižšího zdanění rodin s dětmi[7], byla věnovaná menší pozornost. Zatímco opatření usnadňující sladění pracovního a rodinného života rodičů se postupně stávají základem rodinné politiky většiny států Evropské Unie, v České republice byla ponechána na okraji zájmu. Konkrétním projevem bylo například přesunutí zodpovědnosti za předškolní zařízení a jejich financování ze státu na obce, což vedlo k zániku jeslí.

Výše byly naznačeny možnosti, jak systém podpory rodin rozšířit tak, aby více odpovídal diferencovaným potřebám rodin. Důležitá je koncepčnost a konzistentnost v přístupu k dané problematice. Z tohoto pohledu by jednorázová pro-natalitní opatření měla pouze populistický charakter. Naopak, postupně vybudovaný systém podpory rodin, který nebude zaměřen jen na nízko příjmové skupiny rodin, ale bude brát v úvahu různé potřeby rodin, může vést k ovlivnění úrovně porodnosti.


[1] Upravený ukazatel úhrnné plodnosti navrhli Bongaarts, J. a Feeney, Gr. (1998): On the quantum and tempo of fertility: Population and Development Review 24, s. 271-292.

[2] Rodičovská dovolená byla ve Švédsku zavedena v roce 1974

[3] Rodičovská dovolená v Maďarsku trvá 3 roky

[4] Rodičovský přispěvek je vyplácen ve výši 70% průměrné denní mzdy po dobu 2 let. Během třetího roku

je vyplácena jednotná dávka.

[5] Unie svobody usilovala o zvýšení rodičovského příspěvku tak, aby se stal skutečnou náhradou mzdy. Vyplácel by se však pouze do 3 let věku dítěte.

[6] Například ve Švédsku podmínky pro poskytování rodičovské dovolené více odrážejí různé potřeby rodin tím, že rodiče si mohou vybírat tuto dovolenou v přerušovaných etapách až do 8. roku věku dítěte.

[7] ODS deklarovala, že bude prosazovat, aby příjem pracujícího rodiče v případě, kdy se druhý stará o děti,

byl zdaněn jako příjem dvou výdělečně činných osob, tzn. s posunem do nižšího daňového pásma. Tato možnost existuje například v Německu nebo Francii.

Jiřina Kocourková, Přírodovědecká fakulta Univerzity Karlovy v Praze

Komentáře k příspěvku

Doposud nebyly vloženy žádné komentáře.

---
© Centrum pro ekonomiku a politiku 2005-2019
design, kód: Jan Holpuch nejml.
RSS 2.0 RSS ­